פסק-דין בתיק בג"ץ 2817/06

השופטת א' פרוקצ'יה:

רקע

1.        "התיישבות בודדים" הינה תופעה מוכרת מאז שנותיה הראשונות של המדינה. בסוג זה של התיישבות, משפחה אחת מקבלת נכס מקרקעין ממינהל מקרקעי ישראל במסגרת חוזה חכירה או בהרשאה לשימוש במקרקעין לצורך הקמת התיישבות הכוללת מבני קבע, ענפי חקלאות, ולעיתים גם מלאכה זעירה. מבחינת הממשלה, התיישבות כזו עשויה לענות על תכליות ציבוריות שונות, לפי הענין.

2.        בשנת 1999 עלתה שאלת חוקיותן של התיישבויות בודדים, כאשר אלה התבצעו בהעדר תכנית מיתאר מאושרת לאזור, או בניגוד לתכנית מיתאר החלה על המקום ולשימוש המותר במקרקעין על פיה. בעתירה בבג"צ 243/99 אדם טבע ודין נ' שר החקלאות (לא פורסם, 12.7.2001) נדונה סוגיה זו (להלן: העתירה הראשונה).

3.        בדו"ח מבקר המדינה 50ב לשנת 1999 התייחס מבקר המדינה לנושא זה, וציין, בין היתר, כי התיישבות בודדים מחייבת מכרז להקצאת קרקע, אישור תכנית על ידי מוסדות התכנון, וחוזה חכירה עם המינהל. המבקר קבע, כי דרישות אלה לא תמיד נשמרות. כן ציין, כי מדיניות התיישבות בודדים אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות תכנית המתאר הארצית. הוא מתח ביקורת על דרך מימוש מדיניות זו, וקבע כי "אל לה לרשות שלטונית לנהוג בדרך זו" (עמ' 607 לדו"ח המבקר).

4.        ביום 7.12.99 קיבלה המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: המועצה הארצית) החלטה לפיה אין מקום להתיישבות בודדים לסוגיה, מאחר שהיא אינה תואמת את עקרונות התכנון שגובשו באותן שנים, ועלולה ליצור פיזור של נקודות ישוב קטנות שאינו מתיישב עם תפיסת התכנון הרווחת. היא הוסיפה בהחלטתה:

"יחד עם זאת, במקרים חריגים בודדים, בנפת באר שבע, יקויים דיון בכל מקרה לגופו במוסדות התכנון בהתאם להליכים הקבועים בחוק התכנון והבנייה ובהתאם למדיניות זו".

5.        במסגרת העתירה הראשונה, הוכן נוהל מנחה לעבודת הגורמים המוסמכים בענין התיישבויות בודדים. בנוהל זה נקבעו מספר עקרונות: ראשית, נקבע כי אישור התיישבות בודדים ייחשב ענין חריג ולא יינתן דרך שגרה. שנית, על ההתיישבות המבוקשת להיות תואמת את מטרות המדינה ואת תוכניותיה ליישובו ולפיתוחו של האזור. התיישבות הבודדים אינה יכולה להתחרות באינטרסים של התיישבות קיימת, או  בתכניות פיתוח עתידיות, או להתנגש עימן. שלישית, לא תאושר תכנית להתיישבות בודדים אלא אם היא מתייחסת לאזור נפת באר שבע. רביעית, נדרש כי בהתיישבות המבוקשת יהיה כדי לתרום באופן ייחודי לפיתוחו של האזור, או לפעול לטובתם של מתיישביו הקיימים והעתידיים. חמישית, על ההתיישבות להימצא במקום שבו יש לקרן קיימת לישראל (להלן: קק"ל), לרשות שמורות הטבע, או למינהל מקרקעי ישראל, ענין מיוחד בהתיישבות כדי לשמור על היער והחורש, על ערכי הטבע או על הקרקע. עוד קבע הנוהל, כי רק במקום בו הבקשה לאישור התיישבות בודדים תהיה תואמת עקרונות אלה, היא תעבור את סף הכשירות להתקבל. מינהל מקרקעי ישראל יהיה רשאי להסדיר את זכויותיו של המתיישב במקרקעין רק אם השימוש המבוקש על ידו יהיה תואם את ייעוד המקרקעין על פי תכנית המתאר החלה על השטח, רק על בסיס היתרי בנייה כדין, ורק בהתאם להחלטות המינהל ולהסכמים בדבר השימוש בקרקע, ובהתאם לדיני המכרזים.

תכנית "דרך היין" ברמת הנגב - תמ"מ 42/14/4, מחוז דרום, שינוי מס' 42

6.       ביום 6.11.02 קיבלה ועדת השרים לפיתוח הנגב והגליל (להלן: ועדת השרים) החלטה שכותרתה "התיישבות יחידים בנגב ובגליל" (החלטה גנ/34). במסגרת החלטה זו נקבע, בין היתר, כי יוטל על מינהל מקרקעי ישראל להגיש לועדת השרים תכנית להתיישבות יחידים בנגב ובגליל. ביום 8.11.02 קיבלה ההחלטה תוקף של החלטת ממשלה (החלטה מס' 2699 (גנ/34)).

7.       בהמשך, החל מינהל מקרקעי ישראל לפעול לגיבושה של תכנית מתאימה, ואף הוקמה לשם כך ועדת היגוי בועדה המחוזית לתכנון ולבניה (להלן: הועדה המחוזית). על פי התכנית שגובשה, ניתן יהיה לאשר תכניות מקומיות להקמתן של עד 30 "חוות בודדים", אשר ייעודן תיירותי-חקלאי, באזור רמת הנגב, בכפוף לתנאים המפורטים בתכנית. תכנית זו, אשר קיבלה את הכינוי "תכנית "דרך היין"", היא התכנית הניצבת במרכזה של עתירה זו.

8.       מטרות התכנית הוגדרו בסעיפים 6.1 ו-6.2 כדלקמן:

"6.1  יעוד שטחים לפיתוח אזור מרחב "דרך היין" ברמת הנגב לשימושים תיירותיים, חקלאיים ונופיים, וקביעת הוראות לשימורם ולפיתוחם של שטחים אלה.

6.2    קביעת התכליות והשימושים המותרים באזור מרחב הנגב, דרך היין ברמת הנגב, להקמת עד 30 חוות תיירותיות-חקלאיות".

          התכנית מתייחסת לרצועה צרה לאורך דרכים ראשיות (40, 211, 222, 224). היא קובעת, כי ניתן להתיר במסגרת תכנית מקומית פיתוח אתרי טבע, נוף, פנאי ונופש; כן היא קובעת, כי ניתן להתיר בצורה מוגבלת שימושים חקלאיים ותיירותיים; וכי תותר הקמת יחידת מגורים אחת בכל חווה, ורק ככל שהמגורים נדרשים לצורך תיפעול הפרויקט התיירותי. התכנית קובעת עוד, כי נדרש שהשימוש התיירותי-חקלאי יהיה לתועלת הציבור. עוד הוסדר בתכנית, כי היתרי הבניה יבטיחו את הגשמת היעד התיירותי והמשך מימושו, וכי חווה לא תהווה בסיס לישוב חדש. תכנית מקומית לאישור חווה תובא לועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים שליד המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: הולנת"ע) אשר תבדוק, בין היתר, אם קויימו דרישות דיני המכרזים.

9.       לתכנית הוגשו התנגדויות, ובהן אלה של העותרים, המהווים גופים הפועלים לקידום זכויות המגזר הערבי בישראל. כנגד ההחלטה להפקיד את התכנית, וכנגד דחיית התנגדותם לתכנית, הוגשה עתירה זו.

          בין לבין, התכנית אושרה על ידי המועצה הארצית, וקיבלה תוקף.

עיקרי העתירה

10.     לטענת העותרים, אף שהמטרה המוצהרת של תכנית "דרך היין" הינה הקמתן של התיישבויות בודדים לצורך פיתוח הנגב לשימושים תיירותיים וחקלאיים, הרי שמאחורי מטרה מוצהרת זו מסתתרים מניעים ושיקולים פסולים. על פי הטענה, המטרה האמיתית העומדת מאחורי התכנית הינה השתלטות גורמים יהודיים על אזור הנגב לשם "ייהוד" השטח, וצמצום מרחב המחייה של האוכלוסייה הבדואית באזור זה.